胡滨 陈冠华 │ 如何构建中国金融稳定法律体系

2022-06-07



导  语

金融稳定法律体系是提升国家金融治理能力、保障金融安全、促进金融业可持续健康发展的重要制度基础。当前各国的金融稳定法律体系构建主要有两种模式:一种是对金融稳定进行专门立法,并由此统领相关的其他法律法规;另一种则纯粹由各类单行法律法规内的相关内容共同构成金融稳定法律体系。基于我国的实际情况,应采取第一种模式,对金融稳定进行集中立法,以缓解分业监管体制下的法律协调力度不足的问题,进而为维护金融稳定创造良好的预期与社会氛围。基于上述思路,未来我国应以《金融稳定法》统筹金融稳定治理顶层设计,在完善现有金融法律的同时,强化金融基础设施以及金融消费者保护的法律制定与实施,以保障金融稳定和金融安全。

 
金融稳定法律体系是保障金融安全、促进金融业健康可持续发展的重要制度基础。2021年8月,习近平总书记在主持召开中央财经委员会第十次会议时强调,金融是现代经济的核心,关系发展和安全,要遵循市场化法治化原则,统筹做好重大金融风险防范化解工作。2022年4月,中国人民银行发布《中华人民共和国金融稳定法(草案征求意见稿)》(以下简称“草案”),公开征求意见。遵循上述精神和立法实践,本文将对我国金融稳定相关法律法规的现状加以检视,指出其中存在的主要问题,进而基于国际经验,就完善我国金融稳定法律体系的思路和措施提出建议,并对当前金融稳定法的草案的修改提出立法建议。


金融稳定的基本概念及核心内容


在金融政策当局和学术界,金融稳定普遍被定义为金融体系在内外部冲击下平稳运行并实现其核心功能的状态。例如,中国人民银行在《中国金融稳定报告(2005)》中提出:“金融稳定是指金融体系处于能够有效发挥其关键功能的状态。在这种状态下,宏观经济健康运行,货币和财政政策稳健有效,金融生态环境不断改善,金融机构、金融市场和金融基础设施能够发挥资源配置、风险管理、支付结算等关键功能,而且在受到内外部因素冲击时,金融体系整体上仍然能够平稳运行。”与此相类似,欧洲中央银行认为金融稳定是这样一种状态,其中“由金融中介、市场和基础设施构成的金融体系能够承受冲击和化解金融不平衡的威胁,从而不会由此导致金融中介活动的失调并损害实体经济活动”。可以看到,这两个代表性定义是高度一致的,都反映了加里·希纳西(Garry Schinasi)所述的金融稳定的核心原则:金融稳定是超越单个机构或市场的系统性概念,意味着金融体系不仅能够在冲击下平稳运行,而且具备化解潜在风险的能力,最终着眼点是对于实体经济的影响。



金融稳定超越单个机构或市场的系统属性意味着其最重要的威胁是系统性金融风险。长期以来,基于金融机构的各种风险管理和合规要求成为微观监管的核心,并逐步演进为微观监管体系。但是,在2008年全球金融危机爆发之后,国际社会发现,金融机构监管或微观监管体系难以保障金融稳定或不发生系统性金融风险,需要引入宏观审慎管理体系。宏观审慎管理是以防范化解系统性风险为根本目标,将金融系统作为一个有机整体,既防范金融体系内部相互关联可能导致的风险传递,又关注金融体系在跨经济周期中的稳健状况,有效地管理和处置整个金融体系的风险,确保金融稳定和金融安全。


与金融稳定密切相关的一个概念是金融安全。在全球化的浪潮中,由于各经济体资金融通关联日益紧密,金融风险或金融稳定威胁呈现出极其明显的外溢性,使得金融风险和金融安全的概念开始与主权国家间或国际关系中的安全相互融合交织。在国家安全视角下,金融制裁风险是对金融稳定的重大威胁。国际金融制裁是对于一国的个人、金融机构、实体企业、政府部门所施加的限制性措施,其目的在于遏制被制裁对象获取金融资源的渠道和进行金融活动的能力。对于与国际金融体系有着紧密关联的国家,金融制裁会对其金融体系和实体经济造成重大冲击。


金融信息安全是数字经济时代金融安全面临的重大挑战。在数字经济时代,金融数据成为了经济运行的核心要素,收集、处理、运用金融信息的能力成为金融体系国际竞争力的重要方面。如果一国无法保证信息基础设施的独立性和稳定性,则不仅威胁自身金融运行的稳定,还会在国际金融竞争中受制于人。


金融消费者权益保障也是金融稳定的重要内容。金融部门关联着数量众多的金融消费者,如果金融消费者的权利得不到有效保护,不仅会破坏市场平衡从而损害金融体系的长期发展,还可能导致社会的不稳定,危及金融运行与发展的社会基础。由于涉及到数量众多的消费者以及规模巨大的资金,金融机构一般都是采用审批准入的方式,或采取所谓的金融牌照管理,具体业务的开办还需要申领业务许可。


域外金融稳定法律体系的框架与启示



2008年全球金融危机爆发后,为了维护金融稳定,主要经济体普遍对金融监管框架进行了改革,其中极为关键的有三个部分:一是强化系统性风险防范,建立宏观审慎监管框架,并相应设置了监管主体;二是创设危机处置机制,及时对危机进行预警,并将处置程序加以规范化;三是改进金融消费者保护机制,设立专门机构,强调金融产品的透明度和简单化,加强违规行为的处罚力度。上述监管改革措施都是通过立法或修订相关法律法规加以实现的。在此过程中,全球各国的金融稳定法律体系不断发展完善,并逐渐形成了两种模式:一种是对金融稳定进行专门立法,或者在相关法律中设立专章,集中对相关监管机构的职责、法律地位及风险处置机制等进行规范,与其他相关法律法规共同构成金融稳定法律体系,如美国、德国等;另一种是在现有的法律框架下对已经生效的金融稳定相关法律法规进行修订,或者针对特殊领域制定相关的单行法律,而没有针对金融监管的专门立法,如英国、日本等。


上述两种模式各有利弊。前一种模式的优点包括两个方面。第一,更具系统性和一致性。在金融稳定法中对于金融稳定监管架构进行顶层设计,可以较为系统地展现相关法律体系的结构,为之后的立法、执法和司法提供较为全面的引导。与此同时,基于金融稳定法的总体纲领进行单行法律法规的制定和修订,可以避免出现矛盾与协调问题,或由于在不同领域解决共性问题而导致的立法资源浪费。第二,针对金融稳定进行专门立法具有宣示意义,彰显政府维护金融稳定的决心,有助于立法者、监管者、投资者等金融市场相关主体凝聚共识,促进相关法律法规更好实施。这一模式主要的缺点则在于较高的立法成本:专门立法所需的资源远远大于相关法律法规的修订,并且可能存在较大的时间压力。


后一种模式的优点体现在立法成本较低,且具有更大的灵活性。这种模式未对现行法律框架进行大规模调整,主要是在原有法律文本基础上进行修订,并且不同领域的立法可以根据当前准备情况的成熟程度各自进行,因而更为节约立法资源,与现行法律体系的衔接也更为顺畅。其缺点则在于:缺乏金融稳定视角下的系统性,不同领域之间的立法协调程度低,可能产生法律适用的冲突或空白。


中国金融稳定法律体系现状与改进思路



基于金融稳定的内涵和外延,结合各国金融稳定的立法实践,一国的金融稳定法律体系应该覆盖以下主要领域:一是金融稳定相关监管机构的设立和权责划分;二是监管机构之间的协调机制;三是宏观审慎政策框架与系统重要性金融机构监管;四是金融基础设施的统筹监管;五是风险处置机制;六是金融消费者保护。与此同时,鉴于我国当前面临的金融安全形势,还应该将金融信息安全和反金融制裁纳入金融稳定法律体系的目标范畴。


检视我国与金融稳定相关的法律法规可以看到,《中国人民银行法》具有核心地位,《商业银行法》《证券法》《保险法》等部门法的相关内容为金融稳定治理提供了法律基础,《宏观审慎政策指引(试行)》等部门规章则是金融稳定治理具体操作的依据。总体来看,这是一个相对松散的体系,虽然覆盖了金融稳定的大部分内容,但是也存在不少空白和法律冲突。形成这一状况的原因,除了问题导向的立法传统之外,根本还在于我国的分业监管体制。由于系统性风险的高度关联与复杂性,金融稳定治理框架与当前的分业监管体制构成了深刻的矛盾,如何在现行的分业监管体制下实现金融稳定治理所需的监管协调,则是完善我国金融稳定法律体系所面对的核心问题。


在机构层面,解决上述核心问题的关键措施是国务院金融稳定发展委员会的设立。但是,由于缺乏相关立法,国务院金融稳定发展委员会在金融稳定治理中的协调作用主要通过行政操作进行,并因此受到很大限制。从这一角度来看,通过立法为国务院金融稳定发展委员会的职责定位和运行模式提供法律基础是当务之急。与此同时,这一立法也提供了一个机会——为我国的金融稳定治理框架提供纲领性的法律指引,进而解决当前法律体系中存在的遗漏与协调问题。与对既有的各类单行法律分别进行修订相比,对金融稳定的集中立法不仅更具系统性,可以部分解决分业监管体制下的法律协调问题,而且能够凸显党和政府对于金融问题的高度重视,凝聚各界共识,为维护金融稳定创造良好的预期与社会氛围。


基于上述思路,为完善我国金融稳定法律体系需制定完善相关法律法规。首先,要制定《金融稳定法》。作为金融稳定治理的基本法,其内容包括金融稳定的涵义、目标、内容、相关监管部门、权责划分、政策工具、协调机制等。其次,今后在对《中国人民银行法》《商业银行法》《证券法》《保险法》等部门法进行修订时,需要贯彻《金融稳定法》的立法精神,保持内容的一致性。再次,以《金融稳定法》为指导,针对金融稳定法律体系中的空白制定单行法,或对既有单行法进行修订,以覆盖相关领域。最后,根据实际情况,由各监管部门动态调整和制定金融稳定具体领域的执行规章和配套制度,以落实《金融稳定法》的要求。


完善中国金融稳定法律体系的政策建议



以《金融稳定法》统筹金融稳定治理的顶层设计。当前发布的《中华人民共和国金融稳定法(草案征求意见稿)》(以下简称“草案”)共六章四十八条,分为总则、金融风险防范、金融风险化解、金融风险处置、法律责任和附则。草案基于市场化、法治化原则,建立了一整套金融风险防范、化解及处置制度,压实了金融机构及其股东、地方政府和监管部门等各方主体的分工与职责,明确了处置资金的来源和使用次序,细化了处置的措施和工具,规定了处置部门与人民法院的司法衔接,强化了各类主体的法律责任。总体来看,《金融稳定法》的及时出台将为防范化解重大金融风险提供坚实的法律保障,对于我国金融稳定法律体系的构建具有奠基意义。


从草案的结构设计来看,它在本质上是金融风险的处置法案,虽然有着很强的针对性和时效性,但与将其作为统筹金融稳定法律体系基本法的预期尚有一定距离。因此,建议在草案的后续修订过程中,对以下几个方面进行完善。


第一,草案虽然给出了金融稳定发展统筹协调机制的职责,但在其权限范围、成员单位权利义务、决策机制与执行程序等方面的规定则较为笼统,建议对相关内容予以明确,以增强统筹协调机制的透明度和法制化,更为充分地发挥其统筹协调金融风险防范应对的职能。


第二,作为金融稳定的基本法,金融稳定法应对地方政府的具体金融稳定职责予以明确,为地方政府的金融监管职能提供上位法依据。目前虽然已经出台了《地方金融监督管理条例(草案征求意见稿)》,但考虑到地方金融监管职能的重要性,仍建议金融稳定法作为上位法对于相关内容予以明确,以增强其权威性和执行效率。


第三,金融安全与金融消费者保护是金融稳定的重要内容,作为金融稳定的基本法,金融稳定法应将其纳入,并作出原则性规定,使之与相关法律进行衔接。


制定《金融基础设施法》,保障金融体系平稳运行。金融基础设施对于金融稳定有着特殊的重要性,而我国在此领域尚无专门的监管法律法规。借鉴瑞士《金融市场基础设施法》的立法经验,建议我国制定《金融基础设施法》,将支付清算系统、证券交易所、中央对手方、证券存托机构、大型互联网平台等金融基础设施纳入金融稳定的监管范围。《金融基础设施法》包括金融基础设施的类型、监管部门、市场准入条件、实际控制人监管要求、内部控制标准、财务与对外担保规则、透明度与信息披露要求、数据安全标准、风险处置与流动性救助等内容,以保证金融基础设施的安全,支持金融体系的平稳运行。


制定《金融消费者保护法》,着力增强消费者权益保护。2020年5月发布的《中共中央、国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》明确指出:“建立健全金融消费者保护基本制度”。可以通过订立《金融消费者保护法》,与《消费者权益保护法》《公司法》《证券法》等法律法规以及《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》等部门规章共同构成金融消费者保护法律体系。《金融消费者保护法》应包括金融消费者的定义、金融商品和服务的范围、金融消费者的权利、经营者的金融消费保护义务、金融监管机构的保护职责、相关主体的法律责任、消费者保护基金的设立等内容。提高侵害金融消费者合法权益的违法违规成本,从法律上建立打击和整治影响金融消费者合法权益和金融市场秩序的源头性问题的体制机制,强化威慑力。除上述立法外,还可以通过落实《公司法》《证券法》等法律法规中关于中小股东、债权人的保护制度,以及政府加强引导建立多元化的监督机制等方式,进一步增强金融消费者的保护力度。


对其他相关法律规定联动修改。构建金融稳定法律体系除了上述新立法外,还涉及《中国人民银行法》《商业银行法》《银行业监督管理法》《保险法》《公司法》《证券法》等诸多已有的法律规范及相关制度规则,在立新法的同时,应根据《金融稳定法》的立法精神,对旧法中与新规定不符的内容进行完善和修订,理顺金融稳定法律体系中不同法律规范的内部逻辑,提高金融稳定法律体系的科学性、适用性。如将《金融控股公司监督管理试行办法》等部门规章上升为行政法规,将实际控制人为金融机构的金控公司也统一纳入监管。再如,应基于《反外国制裁法》和《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》,修改或制定部门规章,细化应对金融制裁的职责分工、程序与具体措施等。

(本文系《中国金融监管报告2022》主报告的精编版,发表于《银行家》2022年第5期)

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